山東省人民政府辦公廳關于加強土地資源集約高效利用支撐全省綠色低碳高質量發展的實施意見

魯政辦發〔2025〕10號     2025-11-27

各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

　　為深入踐行習近平生態文明思想，積極推進土地資源節約集約和高效利用，切實提升國土空間治理能力和水平，有效推動經濟發展方式轉變，促進全省綠色低碳高質量發展，經省政府同意，提出如下意見。

　　一、總體要求

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，錨定“走在前、挑大梁”，堅定不移實施全面節約戰略，嚴控總量、優化增量、盤活存量、提升質量，全方位提升土地資源節約集約利用水平，有力支撐全省綠色低碳高質量發展。“十五五”期間，全省新增建設用地總量較“十四五”下降10%以上，單位GDP建設用地使用面積下降15%以上，農村地區和部分城鎮“人口減少、建設用地增加”態勢得到有效遏制。到2030年，經濟發展優勢地區產業和人口承載能力顯著增強，其他優勢地區保障糧食、生態、能源安全功能明顯提升，形成布局更優化、配置更精準、支撐更有力、產出更高效的土地節約集約利用新格局。

　　二、強化規劃引領，完善國土空間開發保護格局

　　(一)優化國土空間結構布局。編制耕地保護和國土綠化空間專項規劃，統籌優化耕林園草空間布局，推動優質耕地向農業生產條件優越和基礎設施完善的空間集中，引導國土綠化空間向生態區位重要地區和生態環境脆弱地區集中。完善重點生態功能區產業準入、限制和鼓勵目錄。加快編制實施濟南、青島都市圈國土空間規劃，促進雙圈協同聯動發展，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。(牽頭單位：省自然資源廳、省發展改革委，責任單位：省農業農村廳)

　　(二)促進城鎮空間集約高效。嚴格落實國土空間管控邊界，以強化集中連片、節約集約為原則，規范有序開展城鎮開發邊界局部優化。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，兼顧增量安排與存量盤活，持續優化城鎮用地規模結構和功能品質。健全城市存量空間的規劃和土地政策，完善規劃管控工具，支持城市更新，促進城市內涵式發展。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省住房城鄉建設廳)

　　(三)推動鄉村空間減量提效。推進有條件有需求的地方編制村莊規劃，在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，支持優化調整村莊各類用地布局，規劃期內縣域村莊建設用地規劃規模“只減不增”。在村莊規劃中合理布局設施農業用地，鼓勵利用存量低效建設用地興建農產品倉儲烘干、晾曬場、農機庫棚等設施。嚴格落實“一戶一宅”，引導農村宅基地合理布局。銜接鄉村振興片區建設，穩妥有序推進全域土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤。鼓勵盤活利用鄉村閑置校舍、廠房等建設敬老院、老年活動中心等鄉村養老服務設施。(牽頭單位：省自然資源廳、省農業農村廳，責任單位：省教育廳、省民政廳)

　　三、優化要素配置，支撐優勢地區和主導產業加快發展

　　(四)完善土地計劃安排。支持國土空間總體規劃重點建設項目清單動態更新。堅持“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，以國土空間規劃和真實有效的項目作為配置土地計劃指標的依據，重大項目用地分級分類應保盡保。對濟南新舊動能轉換起步區、青島西海岸新區、中國—上海合作組織地方經貿合作示范區(核心區)、國家級開發區和省級新區，省級單列一定數量新增建設用地指標給予支持，優先保障主導產業特別是先進制造業合理用地。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省發展改革委、省科技廳、省工業和信息化廳、省商務廳)

　　(五)創新土地供應方式。堅持并持續完善“凈地”供應制度，完善城鎮建設用地基準地價更新機制。鼓勵工業、物流及相關配套設施、公共服務等國有建設用地采取長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等方式供應。創新研發、創意、設計、中試、無污染生產等新型產業用地政策，支持新興產業、未來產業布局發展。支持工業用地“帶方案”供應，將產業準入條件、履約監管和節約集約用地要求一并納入供地條件。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省發展改革委、省工業和信息化廳)

　　(六)探索產業鏈供地模式。聚焦“十強優勢產業集群”發展需求，對產業鏈關鍵環節、核心項目，統一規劃布局，整體實施、按宗供應，促進優勢項目加快落地。強化項目優選，按照主導產業發展方向，重點引進產業耦合項目，促進創新鏈、產業鏈、人才鏈深度融合，實現布局集中、用地集約、產業集聚。支持中小微企業以產業聯合體形式參加土地競買，項目建成后按出讓合同約定辦理產權登記。(牽頭單位：省自然資源廳、省發展改革委、省工業和信息化廳，責任單位：省商務廳)

　　(七)促進開發區用地提質增效。開發區、自由貿易試驗區等重點區域內新增工業用地全部以“標準地”供應，并向其他投資項目延伸。開展產業園區用地專項治理，合理優化用地結構、完善功能布局。定期開展開發區土地節約集約利用監測評價，將監測評價結果作為開發區擴區、升級的重要參考。省級以上開發區核準范圍內土地征收成片開發方案的公益性用地比例，可根據經依法批準的國土空間詳細規劃確定。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省發展改革委、省科技廳、省工業和信息化廳、省商務廳)

　　四、激活存量潛力，拓展高質量發展新空間

　　(八)深入推進“增存掛鉤”。將批而未供和閑置土地處置作為土地計劃指標配置的重要依據，引導項目建設先用存量后用增量。開展批而未供批文清理，進一步厘清批而未供土地底數，“一地一策”分類處置。對尚未開發或已開工尚有部分未開發的存量用地，采用地方政府專項債券、政策性銀行專項借款等政策工具支持盤活利用。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省財政廳、中國人民銀行山東省分行、山東金融監管局、青島金融監管局)

　　(九)積極推進低效用地再開發。擴大深化低效用地再開發試點，探索政府收儲片區統籌、原產權人自主改造、企業聯合升級改造等多種再開發模式。低效用地再開發項目實施方案經依法批準可作為國土空間詳細規劃優化調整的依據。涉及城中村改造、建設保障性住房的，可按照現有規定享受相關稅收優惠政策。對符合條件的低效用地再開發項目，省級按規定給予相關市、縣(市、區)資金補助。(牽頭單位：省自然資源廳、省財政廳，責任單位：省住房城鄉建設廳、省稅務局、青島市稅務局)

　　(十)加快構建城鄉統一的建設用地市場。嚴格執行《劃撥用地目錄》，擴大國有建設用地有償使用范圍。健全完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押交易實施細則，加快發展建設用地二級市場。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制，完善市場交易和監管規則，進一步激活農村存量土地資產，保障鄉村振興用地需求。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省農業農村廳)

　　五、立體復合利用，全面提升土地資源承載能力

　　(十一)推廣土地混合利用。鼓勵各地探索土地混合開發利用、用途兼容及轉換的正負面清單、規模控制比例和分割轉讓條件及要求。支持各市、縣(市、區)在國土空間詳細規劃中設置混合產業用地，引導工業、倉儲、研發、辦公、商業、公共服務等功能混合布局。同一宗土地兼容兩種以上用途的，可依據建筑面積占比或功能的重要性確定主用途，并依據主用途確定供應方式。新產業新業態發展中，工業用地、科教用地兼容其他用途(不包括商品住宅)建筑面積不超過15%的，仍按工業、科教用途管理。(牽頭單位：省自然資源廳)

　　(十二)鼓勵利用地下空間。因地制宜編制城市地下空間開發利用專項規劃，在國土空間詳細規劃中深化落實，構建地上地下全方位立體綜合開發格局。支持軌道交通、綜合管廊、公共設施、商業商務、廣場綠地等地上地下空間整體規劃、組合供應、綜合開發。鼓勵利用地下空間布局公共停車場，發展餐飲、休閑等便民生活性服務。完善地價支持政策，以出讓或租賃方式取得地下空間國有建設用地使用權的，按照向下遞減原則收繳土地出讓價款(租金)，地下三層及以下可減免土地出讓價款(租金)。探索分層設立國有建設用地使用權。(牽頭單位：省自然資源廳、省財政廳)

　　(十三)規范標準廠房建設。鼓勵鏈主企業建設標準廠房，引導產業鏈上下游企業通過租賃、購買多層標準廠房解決生產經營場所。社會投資主體建設多層工業標準廠房(三層及以上)項目的城市基礎設施配套費第一層全額征收，第二層減半征收，第三層及以上免征。支持符合條件的標準廠房建設項目納入省級重點項目。允許符合條件的工業標準廠房按幢、層等進行分割及分割轉讓登記。(牽頭單位：省自然資源廳、省住房城鄉建設廳，責任單位：省發展改革委、省科技廳、省財政廳、省商務廳)

　　(十四)鼓勵推行“零地技改”。在符合國土空間規劃和用途管制要求的前提下，現有工業項目完成投資計劃、投產達產后，通過技術改造、廠房改擴建、拆舊建新等方式提高土地利用率或增加容積率的，不再增收土地價款，并按規定減免城市基礎設施配套費。不改變用地主體和規劃條件的前提下，利用存量房產發展國家支持產業、行業的，適用5年過渡期支持政策，過渡期滿后，依法按新用途辦理用地手續。(牽頭單位：省自然資源廳、省工業和信息化廳，責任單位：省財政廳、省住房城鄉建設廳)

　　(十五)加強建設用地標準控制。嚴格執行土地使用標準，適時開展《山東省建設用地控制標準》評估修訂。鼓勵新上工業項目集中連片建設、所需配套服務設施共享共用。除特殊行業生產工藝和安全生產需要外，新建工業項目容積率不低于1.0，建筑系數不低于40%。嚴禁建設脫離工業生產需要的花園式工廠。開展工業用地利用情況年度更新調查。(牽頭單位：省自然資源廳，責任單位：省工業和信息化廳)

　　六、激勵約束并重，引導節約集約用地責任落實

　　(十六)加強正向激勵。加強節約集約用地水平與空間布局優化、新增建設用地安排、用水、用能、碳排放控制等的聯動。對上一年度單位GDP增長消耗新增建設用地量下降、單位GDP建設用地使用面積下降、年度新增建設用地占用耕地比例下降、村莊用地管控、低效用地再開發等工作成效較好的地方，在承接國家和省試點任務、自然資源節約集約示范縣(市)創建、新增建設用地指標配置等方面給予傾斜。(責任單位：省自然資源廳、省發展改革委、省生態環境廳、省水利廳)

　　(十七)注重約束引導。嚴格執行《自然資源要素支撐產業高質量發展指導目錄(2024年本)》。上一年度單位GDP增長消耗新增建設用地量增加的市，不得借支省級新增建設用地指標。省級開發區(不含化工園區)升級為國家級開發區的，其土地集約利用評價綜合排名須在全省前1/3之列;開發區(不含化工園區)需要擴區的，其土地集約利用評價綜合排名須在全省前2/3之列。(責任單位：省自然資源廳、省發展改革委、省科技廳、省工業和信息化廳、省商務廳)

　　(十八)強化責任落實。各市、縣(市、區)政府切實擔負起節約集約用地的主體責任，將節約集約用地目標和政策措施納入本地經濟社會發展總體框架、相關規劃。各級、各有關部門按照“誰審批誰監管、誰主管誰負責”的原則，對產業用地進行全過程動態聯合監管，合力推動本意見相關措施落實落地。對違規決策建設仿古城、影視基地、主題公園、養老地產等造成土地資源大量閑置浪費，以及發生占用耕地挖湖造景、違建別墅和個人買地建別墅、私家莊園等突破法律政策紅線底線的，依紀依規依法嚴肅問責。(責任單位：省自然資源廳、省發展改革委、省教育廳、省科技廳、省工業和信息化廳、省財政廳、省生態環境廳、省住房城鄉建設廳、省水利廳、省農業農村廳、省商務廳、中國人民銀行山東省分行、山東金融監管局、青島金融監管局、省稅務局、青島市稅務局)

山東省人民政府辦公廳

2025年11月27日